2014年《政府工作报告》和李克强总理答记者问中，有许多国土资源工作相关点。本文将对其背景进行简单解读，并提出建议，供决策参考。

　　一、重要领域改革

　　（1）启动不动产统一登记。

　　【背景解读】2007年颁行的《物权法》对不动产登记进行了较为详细的规定，但不动产登记迄今尚未落地。2013年3月26日，国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知明确提出，在2014年6月底前出台不动产登记条例，实施不动产统一登记制度。2014年2月28日，国务院批准同意建立由国土资源部牵头的不动产登记工作部际联席会议制度。

　　【建议】加快《不动产登记条例》研制，避免不动产登记局成立无约束制度；不动产登记局不能是处级局，至少要是副局级；加快农村土地确权、草原、滩涂、林地确权；研究矿产资源作为不动产登记的条件和阶段界定；不动产统一登记制度既要全面推进，又应当迅速以城市房地产统一登记联网为突破口；加快不动产信息网络构架研究。

　　（2）使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　【背景解读】十四大报告指出，“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去”。十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

　　【建议】重构国土资源宏观调控政策；在市场不健全的情况下，加强政府在国土资源配置中的作用；加快研究国土资源所有权的特定属性，寻找国土资源配置的规律，形成国土资源管理改革的方向、路线图。

　　（3）制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。完善产权保护制度。

　　【背景解读】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“支持非公有制经济健康发展”、“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。

　　产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。

　　国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。

　　【建议】建立非公有制企业进入矿产资源勘查、开发领域负面清单；加强国土资源产权制度研究。

　　（4）清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作。

　　【背景解读】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。

　　在政府主导的资源开发使用模式下，资源被过度开采、简单加工、低价出售，而资源和生态保护工作严重滞后，导致人均资源数量急剧下降，用来支撑经济快速增长的资源需要大量进口，不得不承受大宗商品的高昂成本，形成国内资源低价流出、进口资源高价买入的局面。应尽快确立资源税的同时，取消其他不合理的赋税和费用。矿产资源补偿费是矿产资源国家所有权经济收益的具体体现，体现国家对矿产资源的财产权益。不是不合理收费不但不能削弱、反而应当加强，恰恰是因为补偿费费率太低，造成国家财产的大量流失和被矿业权人侵占。

　　【建议】加强《矿产资源补偿费征收条例》的研制；加快《矿山地质环境治理恢复保证金缴存条例》的研制；加强《矿产资源法》及配套法规的研修。

　　二、制度更加开放

　　（5）制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。

　　【背景解读】非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，支持非公有制经济健康发展；坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法；构建开放型经济新体制。

　　【建议】向非公有制资本推出一批石油勘查开发投资项目，如一定区域内的海洋石油勘查开发；继续加大力度向非公有制资本推出页岩气勘查开发项目；向非公有制资本推出一批可燃冰勘查开发项目，如一定区域内的可燃冰勘查开发。

　　（6）抓紧规划建设“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”，推进孟中印缅、中巴经济走廊建设，推出一批重大支撑项目，加快基础设施互联互通，拓展国际经济基础合作新空间。

　　【背景解读】2013年9月，习近平主席在哈萨克斯坦的纳扎尔巴耶夫大学发表的演讲中提出共同建设“丝绸之路经济带”的构想。2013年10月，习近平主席在印尼国会发表重要演讲时提出，共同建设“21世纪海上丝绸之路”。

　　【建议】加强“丝绸之路经济带”沿途基础设施建设用地政策研究；加强“丝绸之路经济带”国内沿途矿产资源保护政策研究；加强“丝绸之路”国别矿产资源投资开发政策研究；推进“丝绸之路”以矿产资源勘查开发合作为主线，带动上下游产业、工程建设、技术装备和相关服务业发展；推动矿业企业“走出去”；加强全球矿业治理形势分析和战略研究，增强国际矿业交流的前瞻性和针对性，建立和巩固多边合作机制。

　　三、加强内需的资源管理

　　（7）海洋是我们宝贵的蓝色国土。要坚持陆海统筹，全面实施海洋战略，发展海洋经济，保护海洋环境，坚决维护国家海洋权益，大力建设海洋强国。

　　【背景解读】海洋是人类共同的前途所在；也是我们的发展重点。合理发展我们的海洋事业是必然选择。我国已成为世界第二经济大国，伴随着国际地理经济和政治局势的变化和调整，我国面临着保障资源可持续开发以及国家安全的严峻挑战：我国进口石油90%以上依靠海上运输，维护海上和平、保证油气运输是我国的核心利益之一；人口增加以及人们生活质量的提升对海产品数量和质量的要求越来越高，迫切需要加强对海洋生态系统的研究，从而增强科学开发和保护海洋环境和渔业资源的能力；近海资源利用多年来已达到饱和状态，急需寻找新的海洋资源以保证经济社会的可持续发展；全球变化导致更多的灾难性天气，迫切需要提高海洋预报预警能力以保护人民生命财产安全。历史经验和当前现实告诉我们，世界强国必然是海洋强国。从国防安全角度看，应加强海上军事力量，继续推进防空识别区，变被动为主动。从经济角度看，应发展海洋经济，打造“21世纪海上丝绸之路”。从环保角度看，应严控海洋污染。

　　【建议】加快海洋矿产资源勘查开发利用规划研究，加大国家海洋地质勘查投资；探索海洋矿业权与海域使用权协调管理模式；尽快启动全国海水淡化、海水直接利用和海水化学资源利用情况调查和数据库建设；大力发展海洋油气开采服务。

　　四、保障农民权益

　　（8）加快推进集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚。国家要加大对跨区域重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和基本公共服务。地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。引导社会力量参与扶贫事业。今年再减少农村贫困人口1000万人以上。

　　【背景解读】我国扶贫开发取得了很大成就，但还有近1亿扶贫对象，并存在减贫动力不足、扶贫资源针对性不强、扶贫资金“跑冒滴漏”等问题。政府工作报告提出，要创新扶贫开发方式、整合扶贫资源、实行精准扶贫，很及时，很有针对性，关键要落到实处，让更多贫困群众走上小康之路。

　　【建议】研究制定集中连片特殊困难地区国土资源管理政策；增加国土资源部扶贫工作联系点；集中连片特殊困难地区一般是矿产资源较为集中、土地资源相对匮乏的地区，同时又是环境生态承载力相对较低的地区，区域矿产资源开发不能以牺牲环境为代价，预防其成为“环境贫困”地区。

　　五、淘汰落后产能

　　（9）今年要淘汰钢铁2700万吨、水泥4200万吨、平板玻璃3500万标准箱等落后产能，确保“十二五”淘汰任务提前一年完成，真正做到压下来，决不再反弹。

　　【背景解读】淘汰落后产能有利于优化经济结构，减少排放，保护生态环境。

　　【建议】跟踪研究淘汰落后产能后的工业用地去向；制定淘汰落后产能后的工业用地差别化补偿收回政策，让淘汰的落后产能无地“复活”。

　　（10）设立新兴产业创业创新平台，在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造、新能源、新材料等方面赶超先进，引领未来产业发展。

　　【背景解读】产业结构转移是时代所需。大数据关系到信息强国的位势，在大数据上弱，制脑权就会全面受制于人，国将不国。没有大数据就没有信息化，没有信息化就没有现代化。

　　【建议】制定新兴产业创业创新用地优惠政策。

　　六、救灾机制建设

　　（11）加强应急管理，提高公共安全和防灾救灾减灾能力，做好地震、气象、测绘等工作。

　　【背景解读】目前我国的防灾减灾工作还存在体系不完善、应急避难场所功能不全、网络化程度不高、节点之间联动性不强、信息化程度不好、应急避难体系建设与发展振兴需求衔接度不够等问题。

　　【建议】加快全国地质灾害防治规划的编制；在《地质灾害防治条例》基础上，加快制定地质灾害防治法；开展全国地质灾害危险评估；编写地质灾害应急处理宣传手册，并免费向地质灾害易发区群众发放；建立国家地质灾害应急基金。

　　七、生态文明建设

　　（12）加强天然气、煤层气、页岩气勘探开采与应用。

　　【背景解读】中石油集团经济技术研究院发布的《2013年国内外油气行业发展报告》称，2013年我国天然气表观消费量达到1676亿立方米，进口量快速增长，估计全年进口量530亿立方米，同比增长25%，对外依存度31.6%。预计，2014年受大气污染防治方案等环保政策出台的影响，各地煤改气和油改气项目将继续快速推进，天然气需求量将继续快速增长，预计消费量将达到1860亿立方米，进口量约630亿立方米。2013年中国煤层气和页岩气产量分别超过30亿立方米和2亿立方米。

　　能源替代是一种重要控制煤炭消耗的方式。美国用于发电的煤炭被大量替换，天然气、页岩气以及各类可再生能源都得到了越来越充分的开发利用。单从电力行业分析，在我国发电所用的能源中，煤炭占78%左右，而美国则从数年前的55%一直下降，到2012年1月份已经跌破40%。在天然气的可采储量上，我国约是美国的1/3，煤层气可采储量约是美国的70%，而页岩气的可采储量基本相当。

　　【建议】加大天然气、煤层气、页岩气勘探开采的国家投资，继续降低页岩气勘查开发门槛；鼓励民营企业进行天然气、煤层气、页岩气勘探开采投资；建议警惕页岩气开发可能引发的环境风险，加强对页岩气勘探开发的环境监管；继续搞好油气资源动态评价工作；加强煤层气、页岩气、致密油、页岩油、油页岩等非常规油气资源评价方法、参数、标准等研究；鼓励油气开发企业“走出去”，充分利用好“丝绸之路经济带”的能源矿产优势。

　　（13）加大节能减排力度，控制能源消费总量，今年能源消耗强度要降低3.9%以上，二氧化硫、化学需氧量排放量都要减少2%。

　　【背景解读】《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出，“优化能源结构，合理控制能源消费总量”。

　　2013年9月，《大气污染防治行动计划》公布。该《计划》指出，力争到2017年，城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降一成，使全国空气质量总体改善，用5年的时间，逐步消除重污染天气。

　　2013年，我国不少地区遭遇了严重的雾霾污染。PM2.5红灯一再亮起，挑战国人底线。保障和改善民生被列入了2014年政府的重点工作，而治理空气污染作为最大的民生问题，更是引起了我国高层的关注。

　　李克强总理在《政府工作报告》中指出，“雾霾天气范围扩大、环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”。在本次人大年度例会上，习近平主席在参加贵州团审议时说，“空气质量直接关系群众的幸福感”。

　　【建议】采取釜底抽薪的办法，对淘汰落后钢铁、水泥产能的工业用地进行收回，避免淘汰的落后产能“死灰复燃”，报告提出“提前1年完成淘汰落后钢铁、水泥产能等任务”，由原定的5年变为4年；加快国土资源价值与价格改革研究；在采矿权申请环节，尤其是煤炭采矿权申请环节，构建支持节能减排，控制能源消费总量的对应内容；加强尾矿库管理；研究土地整治与土壤修复工程的关系；开展农村村庄垃圾坑、垃圾沟普查，为美丽乡村建设做好服务工作。

　　（14）要提高非化石能源发电比重，发展智能电网和分布式能源，鼓励发展风能、太阳能，开工一批水电、核电项目。

　　【背景解读】2008年《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书发表，提出要“发展可再生能源，优化能源结构”。

　　2009年9月22日，胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会开幕式上表示，中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并提出大力发展可再生能源和核能，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。

　　中国在哥本哈根大会上曾向世界做出庄严承诺：一是到2020年，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右；二是到2020年，单位GDP二氧化碳排放强度比2005年下降40%~45%。

　　2013年印发的《能源发展“十二五”规划》提出，到2015年，全国非化石能源消费比重提高到11.4%，非化石能源发电装机比重达到30%；天然气占一次能源消费比重提高到7.5%，煤炭消费比重降低到65%左右。

　　据中电联2014年2月25日发布2014年度全国电力供需形势分析预测报告，2013年年底全国发电装机容量首次超越美国位居世界第一、达到12.5亿千瓦，其中非化石能源发电3.9亿千瓦，占总装机比重达到三成二，同比提高2.4个百分点。

　　【建议】制定鼓励发展风能、太阳能、水电、核电项目的用地政策;继续收窄煤炭资源开发门槛。

　　（15）推进资源性产品价格改革，建立健全居民用水、用气阶梯价格制度。

　　【背景解读】资源性产品，主要是指水、能源、矿产、土地四大类产品，是人类社会赖以生存的重要物质基础，是经济社会发展的战略性资源。改革开放以来，我国资源性产品价格市场化改革取得了一定成效。除了矿产资源价格已经全面实现市场化以外，水、能源、土地等资源性产品价格市场化改革也不断推进，定价机制逐步由政府管制向计划与市场相结合的改革方向推进，对促进生产流通、保障资源供给、促进国民经济全面协调可持续发展，发挥了积极作用。

　　但是，我国目前资源性产品价格在形成机制和管理体制等方面仍然存在许多问题。比如，市场化程度不高、市场体系不健全、资源性产品价格不能真实地反映资源市场供求关系和稀缺程度、不利于社会主义市场经济体制建设、不利于资源节约和环境保护、不利于增强资源保障能力、严重制约我国经济社会可持续发展。我国资源性产品当前的价格还没有向社会传递出资源紧缺、能源供应不足的信号。而且，我国较低的能源价格实际上还补贴了国际市场。由于能源成本低，出口产品中很多是初级产品和高耗能产品。

　　加快推进资源性产品价格改革，意义十分重大。一是有利于深化社会主义市场经济体制改革。完善资源性产品价格形成机制，使资源性产品的价格能够灵敏地反映市场供求关系和资源稀缺程度，充分发挥市场机制在资源性产品价格形成中的基础性作用，是深化社会主义市场经济体制改革的一项重要内容。二是有利于经济社会可持续发展。加快资源性产品价格市场化改革进程，建立有利于资源合理开发的价格约束机制和补偿机制，是促进生态环境改善、加快资源地区经济发展的重要途径，也是实现经济社会可持续发展对资源性产品价格改革提出的新要求。三是有利于节约型社会建设。建立充分反映资源供求关系变化和资源稀缺程度的价格形成机制，是利用市场机制促进资源优化配置的有效途径，也是实现节约资源战略目标的制度保障。

　　2010年第十一期《求是》杂志，时任国务院副总理李克强撰文《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》。文章指出，当前，推进资源性产品价格改革，对于促进结构调整、资源节约和环境保护意义重大，下一步需要重点研究水、气、电等资源性产品的阶梯式价格改革思路。

　　资源性产品的价格过高，会影响民众的生活品质、抬高工业品的生产成本、降低我国制造的竞争力；资源性产品的价格过低，会造成资源浪费、破坏生态环境、挤占后代发展空间。党的十八届三中全会提出，要加快资源性产品价格市场化机制改革，完善主要由市场决定价格的机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　【建议】制定资源性产品领域社会投资和混合所有制经营用地政策。随着改革的深入，资源性产品的开发投资绝大部分由国有企业主导的局面有望打破，原有的划拨用地方式亟待改进。社会投资的渗入，混合所有制经营的出现，从而亟待出台资源性产品领域社会投资和混合所有制经营用地政策。制定资源性产品领域国有投资退出后土地转让政策。

　　（16）发展清洁生产、绿色低碳技术和循环技术，提高应对气候变化能力。强化节水、节材和资源综合利用。加快开发应用节能环保技术和产品。

　　【背景解读】清洁生产和节能减排是现代社会发展的根本，是社会生产的最终路径。2012年，工业和信息化部、科技部、财政部制定《工业清洁生产推行“十二五”规划》，提出以示范带动工业清洁生产重点工程实施，到2015年，通过实施七大重点工程有效削减主要污染物产生量；重点行业70%以上企业达到清洁生产评价指标体系中的“清洁生产先进企业”水平；同时培育500家清洁生产示范企业。

　　2013年1月，国务院印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》指出，“发展循环经济是我国的一项重大战略决策，是落实党的十八大推进生态文明建设战略部署的重大举措，是加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展的必然选择”。

　　2014年1月6日，国家发展和改革委员会印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》。目的是为加快节能低碳技术进步和推广普及，引导用能单位采用先进适用的节能低碳新技术、新装备、新工艺，促进能源资源节约集约利用，缓解资源环境压力，减少二氧化碳等温室气体排放。

　　2012年12月31日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、科技部、财政部联合印发《工业领域应对气候变化行动方案（2012年~2020年）》，提出“到2015年，全面落实国家温室气体排放控制目标，单位工业增加值二氧化碳排放量比2010年下降21%以上”。

　　2012年，国务院印发《国家农业节水纲要（2012年~2020年）》。2011年，国土资源部印发《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》。2012年，国家发展和改革委员会印发了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》。2013年，国务院印发《关于加快发展节能环保产业的意见》。

　　【建议】对矿产资源综合利用示范基地和节约与综合利用示范工程进行“十二五”中期检查，并对检查结果在网上公示，接受社会监督；检查相关标准规范体系完成情况，在质量得以提高的前提下，督促加快进度；将矿产资源节约与综合利用的相关法律、法规及激励约束政策印刷成册，对矿业权人进行相关培训和考试；继续开展节地技术、节矿技术政策大纲研究。

　　八、简政放权及反腐败

　　（17）李克强总理答记者问时强调，要让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，简政放权是重要的突破口、切入点。当然，放并不是说政府就不管了，我们讲的是放管结合。要让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控，尤其是加强事中事后的监管。正确地处理好政府和市场的关系，市场经济也是法治经济，我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。

　　【背景解读】政府前置审批过多与监管失灵并存的状况一直没有得到根本改变。市场决定资源配置，前提是相信市场。如果政府不相信市场，就不会、不敢向市场放权，就很难实现市场决定资源配置。现代市场经济条件下，克服“市场失灵”的主要手段是事中事后监管，而非前置的审批。

　　2013年，国务院已经取消、下放审批权限的事项达到416项，今年还准备取消200多项，要求各部委开权力清单，这实际上都是自己革自己的命、自己限制自己的权力。

　　要发挥市场对资源配置的决定性作用，必须为市场主体松绑。我国经过30多年的改革开放，人口红利、资源红利、经济结构红利能释放的基本上都得到了释放，随之而来的是GDP增长放缓、市场主体特别是中小民营企业处境艰难。民营企业运转不灵，惟有向市场要效益，惟有向政府要权力，惟有“法无禁止即可为”释放红利，才能赢得更多生存发展空间。

　　与让市场主体“法无禁止即可为”相对立的，是要让政府部门“法无授权不可为”，提醒各级政府和职能部门什么该管、什么不该管。要依法行事，如果管了不该管的事，那就是触碰了“法无授权”的红线。权力就是责任，责任就要担当。

　　【建议】加快研究负面清单管理模式下放松国土资源管制的框架和设计思路；加强研究国土资源市场建设与宏观调控的新思路；加快研制《国土资源监管法》，对权力进行约束，使其退出国土资源配置。

　　（18）对于社会公众高度关注的一些领域，比如像土地出让金收入、矿业权的转让等，我们要全面审计，要通过一系列的制度性措施，让权力寻租行为、让腐败现象无藏身之地。

　　【背景解读】2012年11月17日，习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出，“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场”。

　　2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，强调要坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。

　　2013年3月26日，国务院召开第一次廉政工作会议，李克强强调，要坚定不移地把反腐倡廉推向深入，坚持有贪必肃、有腐必反，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。

　　2014年2月11日，国务院召开第二次廉政工作会议，李克强对今年政府反腐倡廉工作提出六点要求。要把工程建设项目招投标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让等腐败易发领域，纳入规范化、法制化轨道。

　　【建议】加强国土资源反腐倡廉制度建设研究；在9个国家土地督察局增加纪检力量；推行纪检书记轮岗制。